ย้อนอดีต มองอนาคต หนี้สาธารณะไทย

หนี้สาธารณะของไทยกำลังเป็นที่น่าจับตาทั้งในประเด็นนิยามและแนวโน้มในระยะข้างหน้า นิยามหนี้สาธารณะของไทยในปัจจุบันภายใต้ พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะฯ ครอบคลุมเงินที่กระทรวงการคลัง หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู้ยืมมาใช้ในการดำเนินงาน เพื่อใช้ในวัตถุประสงค์ต่างๆ เช่น การชดเชยการขาดดุลงบประมาณ การลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ และการทำนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มเติม

โดยที่ผ่านมารัฐบาลไทยมีหลักการบริหารจัดการหนี้สาธารณะให้อยู่ภายใต้กรอบเพดานหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่เหมาะสมตามกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐ สะท้อนถึงการบริหารการคลังและการบริหารหนี้ที่รัดกุม

แม้ว่าหนี้สาธารณะไทยในปัจจุบันจะยังไม่สูงเกินเพดานหนี้ (ปัจจุบันกำหนดไว้ที่ 70%) แต่หากมีแนวโน้มปรับเพิ่มขึ้นมาก รัฐบาลอาจต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อชำระดอกเบี้ยและเงินต้นของหนี้มากขึ้นตามมา ซึ่งทำให้รัฐบาลต้องหาทางลดรายจ่ายต่างๆ ลง เช่น เงินลงทุนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม หรือต้องหาทางจัดเก็บรายได้มากขึ้น ซึ่งจะส่งผลกระทบในวงกว้างได้ บทความนี้จึงขอชวนผู้อ่านทุกท่านย้อนรอยอดีต และมองอนาคตของสถานการณ์หนี้สาธารณะไทย

ที่ผ่านมาสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยมีทิศทางเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว นอกจากสาเหตุหลักมาจากการที่รัฐบาลจัดทำงบประมาณขาดดุลมาอย่างต่อเนื่องแล้ว หนี้สาธารณะไทยยังเพิ่มสูงขึ้นมากในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจแต่ละครั้ง เนื่องจากรัฐบาลจำเป็นต้องกู้เงินเพิ่มเติมเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและให้ความช่วยเหลือประชาชนเป็นการเร่งด่วน เช่น

ในช่วงวิกฤติแฮมเบอร์เกอร์ (Subprime crisis) เศรษฐกิจไทยหดตัวมากถึง -4.3% ในไตรมาสที่ 1 ของปี 2552 รัฐบาลจึงได้ออก พ.ร.ก. ไทยเข้มแข็ง วงเงิน 400,000 ล้านบาท ส่งผลให้หนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจาก 36% ณ สิ้นปีงบประมาณ 2550 เป็น 42.4% ณ สิ้นปีงบประมาณ 2552 ก่อนทยอยปรับลดลงมาเหลือ 39.1% ณ สิ้นปีงบประมาณ 2554

แต่ในช่วงครึ่งหลังของปี 2554 นั้นเอง ประเทศไทยกลับต้องเผชิญวิกฤติมหาอุทกภัยที่สร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจในหลายพื้นที่ ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยหดตัวมากถึง -4% ในไตรมาส 4 ของปี 2554 รัฐบาลจึงได้ออก พ.ร.ก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำเพื่อป้องกันภัยพิบัติในอนาคตและเพื่อเยียวยาความเสียหายให้แก่ประชาชนและภาคธุรกิจ วงเงิน 350,000 ล้านบาท เพื่อช่วยซ่อมสร้างภาคธุรกิจที่ได้รับผลกระทบและฟื้นความเชื่อมั่นการลงทุนในประเทศ ส่งผลให้หนี้สาธารณะไทยเพิ่มขึ้นมากอีกครั้งเป็น 42.2% ณ สิ้นปีงบประมาณ 2555 อย่างไรก็ดี หนี้สาธารณะไทยที่เพิ่มขึ้นในช่วงนั้นยังไม่เกินเพดานหนี้สาธารณะเดิมที่กำหนดไว้ 60% ต่อ GDP

วิกฤติโควิดล่าสุดในปี 2563 เป็นเหตุให้หนี้สาธารณะไทยเพิ่มขึ้นทำลายสถิติในอดีต วิกฤติโควิดส่งผลกระทบรุนแรงทำให้เศรษฐกิจไทยหดตัวมากถึง -6.9% ในช่วงครึ่งปีแรกของปี 2563 การส่งออกสินค้าและภาคการท่องเที่ยวของไทยหยุดชะงัก แรงงานจำนวนมากถูกเลิกจ้าง ส่งผลให้ภาครัฐจำเป็นต้องออกพระราชกำหนดเงินกู้ถึงสองครั้งในปี 2563 รวมเป็นวงเงินกว่า 1.5 ล้านล้านบาท เพื่อบรรเทาผลกระทบทางเศรษฐกิจและเยียวยาประชาชน ส่งผลทำให้หนี้สาธารณะไทยกระโดดสูงขึ้นมากจาก 41.1% ณ สิ้นปีงบประมาณ 2562 เป็น 60.5% ณ ปีสิ้นงบประมาณ 2565

รัฐบาลจึงจำเป็นต้องขยายเพดานหนี้สาธารณะของไทยจาก 60% เป็น 70% ของ GDP เพื่อเพิ่มพื้นที่การคลังให้กับรัฐบาลในขณะนั้น และเอื้อให้รัฐบาลสามารถกู้เงินเพื่อดำเนินนโยบายการคลังเพิ่มเติมได้อีกในระยะปานกลาง

แต่สัดส่วนหนี้สาธารณะไทยกลับไม่ปรับลดลงหลังวิกฤติโควิดจบลงเหมือนช่วงหลังวิกฤติที่ผ่านๆ มา เพราะเศรษฐกิจไทยฟื้นตัวได้ช้าและเติบโตต่ำกว่าในอดีตมาก ค่าเฉลี่ย GDP ช่วงปี 2564-2566 ขยายตัวเพียง 2% โดยสัดส่วนหนี้สาธารณะของไทย ณ เดือนพฤษภาคม 2567 เพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ 64.3% ของ GDP

นอกจากนี้ คณะรัฐมนตรียังมีมติ (28 พ.ค. 2567) เห็นชอบแผนการคลังระยะปานกลางที่สะท้อนแนวโน้มการขาดดุลงบประมาณสูงต่อเนื่องในช่วงราว 3.1–4.5% ต่อ GDP ซึ่งแตกต่างจากแผนการคลังช่วงวิกฤติโควิดที่มีความพยายามจะลดสัดส่วนการขาดดุลงบประมาณในระยะปานกลางให้ลดลงเหลือต่ำกว่า 3% ต่อ GDP หลังจากที่รัฐบาลขาดดุลงบประมาณสูงขึ้นมากในช่วงวิกฤติโควิด

ส่วนหนึ่งเพราะรัฐบาลปัจจุบันมีรายจ่ายเพิ่มขึ้นมากเพื่อรองรับโครงการกระเป๋าเงินดิจิทัลที่จะเริ่มดำเนินการในช่วงปีงบประมาณ 2568 ซึ่งมีวงเงินสูงถึง 450,000–500,000 ล้านบาท ส่งผลให้แนวโน้มหนี้สาธารณะของไทยจะเร่งตัวขึ้นไปถึง 68.9% ในปีงบประมาณ 2570 ใกล้ชนเพดานหนี้สาธารณะ 70% ก่อนจะกลับตัวลงมาเล็กน้อยที่ 68.6% ในปีงบประมาณ 2571 ผลจากสัดส่วนการขาดดุลงบประมาณที่ลดลงได้บ้าง แต่ก็ยังคงสูงเกินเกณฑ์ขาดดุลการคลังไม่เกิน 3% ต่อ GDP ที่เคยปฏิบัติมา

อย่างไรก็ดี SCB EIC มองว่าหาก GDP ของไทยในระยะปานกลางเติบโตต่ำลงจากอดีตเหลือเฉลี่ยเพียงปีละ 2.7% แนวโน้มหนี้สาธารณะอาจชนเพดานหนี้ 70% ในปี 2570 และจะไม่สามารถกลับตัวลดลงมาได้ในปีงบประมาณ 2571 ตามแผนการคลังฯ ล่าสุด

นอกจากนี้ รายจ่ายรัฐบาลอาจยังมีทิศทางเพิ่มขึ้นจากการดำเนินโครงการช่วยเหลือประชาชนวงเงินสูงใหม่ๆ รวมถึงแนวโน้มรายจ่ายที่ไม่อาจเลี่ยงได้ในระยะยาวที่จะเพิ่มขึ้นจากการเข้าสู่สังคมสูงวัยและการรับมือปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศที่รุนแรงมากขึ้น

การดูแลหนี้สาธารณะไม่ให้เพิ่มขึ้นจนชนเพดานหนี้ 70% จะเป็นการสร้างความเชื่อมั่นต่อความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ ถ้าเกิดจำเป็นต้องขยายเพดานหนี้อีกครั้ง ควรมาพร้อมเงื่อนไขแนวทางการควบคุมให้หนี้สาธารณะสามารถกลับเข้าเพดานเดิมให้ได้จริง โดยพยายามในการลดการขาดดุลงบประมาณในระยะปานกลางให้กลับมาต่ำกว่า 3% ของ GDP ได้อีกครั้ง เพื่อลดโอกาสที่ไทยจะมีความเสี่ยงเรื่องเสถียรภาพการคลังในระยะยาว

ประเทศไทยจำเป็นต้องมีแผนปฏิรูปการคลังในระยะปานกลาง ผ่าน (1) การเพิ่มรายได้อย่างเป็นรูปธรรม โดยพัฒนาระบบการจัดเก็บภาษีให้ครอบคลุมและเท่าเทียม ขยายฐานภาษี (2) การลดรายจ่าย เช่น ลดการทำนโยบายประชานิยมที่หวังผลในระยะสั้น ลดขนาดหน่วยงานภาครัฐโดยเฉพาะในส่วนที่ทำงานซ้ำซ้อนกัน หรือสามารถนำเทคโนโลยีมาใช้เพิ่มประสิทธิภาพการทำงานได้ และ (3) การจัดสรรงบประมาณอย่างคุ้มค่า โดยมุ่งใช้จ่ายเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะยาว เพื่อให้ศักยภาพเศรษฐกิจไทยขยายตัวสูงขึ้น ซึ่งจะช่วยลดสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ลงได้เช่นเดียวกัน

ที่มา : ไทยรัฐออนไลน์
เว็บไซต์ : https://www.thairath.co.th/